中國式現代化視域中的生態法治建設

　　作者:白彥（北京大學政府管理學院教授）

　　黨的十八大以來我國生態法治進程

　　黨的十八大以來，中國特色社會主義進入了新時代，生態法治建設也達到了新的高度。黨的十八大報告將生態文明建設納入到“五位一體”的總體布局中。同年，《中國共產黨章程》修訂，生態文明建設在我黨歷史上首次以一個自然段的篇幅進行闡述。2015年，中共中央、國務院印發《關于加快推進生態文明建設的意見》《生態文明體制改革總體方案》，搭建起生態文明制度建設的總體框架。黨的十八屆五中全會將“綠色發展理念”上升為“五大發展理念”之一，標志著生態文明建設被提高到了前所未有的高度。

　　近年來，我國進行了一系列的立法、修法工作，生態法治體系不斷完善和嚴密。2014年修訂的《中華人民共和國環境保護法》，在其立法宗旨中同樣彰顯“生態文明”，且由于“按日計罰”“公益訴訟”和查封扣押等懲罰方式被稱為“史上最嚴格”的環境保護法，成為打擊浪費資源、環境污染的有力法律武器。2016年通過并于2018年正式實施的《中華人民共和國環境保護稅法》是黨的十八屆三中全會提出“落實稅收法定原則”要求后，全國人大常委會審議通過的第一部單行稅法，也是我國第一部專門體現“綠色稅制”、推進生態文明建設的單行稅法。2018年3月，《中國人民共和國憲法修正案（五）》將“生態文明”“和諧美麗”“新發展理念”等納入憲法序言?！吧鷳B文明”的相關內容與《中國人民共和國憲法》總綱中有關生態環境領域的既有條文共同構成環境法治在憲法中的核心內容，自此我國的環境法治開啟了憲法化的新征程。2018年我國集中修訂了包括《中華人民共和國節約能源法》《中華人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國防沙治沙法》《中華人民共和國循環經濟促進法》等多部環境保護相關法律，并頒布了《中華人民共和國土壤污染防治法》，進一步加大了對土壤污染違法行為的處罰力度，也意味著生態環境中大氣、水、土壤三大環境領域的污染防治法已全部齊備。

　　2020年《中華人民共和國民法典》頒布實施，首次將“綠色原則”和生態保護的相關條款進行編撰，成為以民法為起點的法律體系生態化的開端。法律體系生態化，是將生態文明理念完整準確全面貫徹到我國現有的法律體系中，在法律制定、法律實施、法律適用和法律遵守等法律實踐中予以體現。2020年頒布的《中華人民共和國長江保護法》引領了我國生態文明立法的變革，自此我國生態文明立法已從單一的環境保護部門法，發散到整體部門法體系，我國生態文明法治保障體系在立法上實現了巨大跨越。至今，我國關于生態環境方面的法律、行政法規、司法解釋等已百余部，已經形成了以《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國環境保護法》為核心，覆蓋污染控制、自然生態保護、綠色低碳發展及生態環境責任的比較完善的環境法律體系，為進一步完善生態法治奠定了基礎。地方性立法也極大地豐富了我國生態環境法律制度，為我國各地方環境生態保護提供了良好的法律保障。

　　在國際生態法治上，我國多次承辦聯合國締約方大會并推動制定《鄂爾多斯宣言》（2017）、《聯合國防治荒漠化公約》（2019）、《昆明宣言》（2021）等國際協定，并堅決擁護《巴黎協定》的治理成果，于2018年同諸多國家進一步完善了具體細則，為推動構建美麗地球家園、構建人類命運共同體提供了中國主張、中國方案、中國智慧、中國力量。

　　在全面推進依法治國的進程中加強生態法治建設，推動綠色發展，促進人與自然和諧共生

　　中國式現代化是人與自然和諧共生的現代化。黨的二十大報告指出：“我們要推進美麗中國建設，堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統治理，統籌產業結構調整、污染治理、生態保護、應對氣候變化，協同推進降碳、減污、擴綠、增長，推進生態優先、節約集約、綠色低碳發展?！眳f調環境保護與經濟發展之間的關系，既需要完善的制度安排，也需要良好的制度保障。因此，促進人與自然和諧共生的生態法治建設應著重于以下幾方面制度安排：

　　第一，配套綠色法治供給，加快發展方式綠色轉型。發展方式綠色轉型實際上是如何處理好發展與環境、經濟利益與環境利益關系的問題。國家或社會要擺脫貧困，就必須謀求發展，但同時也會付出環境代價。發展方式的綠色轉型不僅僅是環保本身的問題，也涉及到國家的宏觀調控目標、企業的經濟效益、社會公共利益以及公民權利保障。發展方式綠色轉型需要綠色法治來引導與保障，但是，綠色法治的供給不應僅僅局限于環境法的范疇，還應配套以綠色財稅法律制度、綠色消費法律制度、綠色企業法律制度和綠色信貸法律制度等，這些領域依然是綠色法治供給方面的短板。

　　以綠色財稅法律制度建設為例，如果只依靠市場機制引導發展方式綠色轉型過程的環境污染負外部性問題，會導致低效率和不公平，因此財稅法律制度作為一種有效的調控手段以及激勵約束手段，是實現發展方式綠色轉型所不可或缺的。近年來，《中華人民共和國環境保護稅法》的實施，成品油、涂料、鉛蓄電池的消費稅改革，資源稅從價計征改革及水資源稅的開征等，都是綠色理念對我國的財稅體制改革影響的縮影，從綠色財稅法治方面突出了我國提高資源利用效率、保護環境的目的。但是，由于我國綠色財稅法治起步較晚，尚未建立起綠色財政稅收的政策體制和法律環境，財稅政策實施缺乏一套完整的政策法規體系，直接導致參與綠色發展的政府與企業對自身權利、義務、責任的不明，行動無法得到規范性指引。此外，發展方式綠色轉型涉及到各行各業，然而我國所出臺的絕大部分的稅收政策覆蓋面往往只集中于某個特定產業。同時，稅收政策的門檻較高或公開程度不高，導致一些中小微企業難以申請到相關財稅政策扶持，不利于綠色生態產業的持續發展。

　　此外，綠色發展方式的轉型主要是從生產、流通、分配和消費環節入手的，但現階段我國涉及推動發展方式綠色轉型的制度供給主要體現在生產環節，例如《中華人民共和國循環經濟促進法》《中華人民共和國清潔生產法》等。缺乏針對流動、分配和消費環節的制度供給。例如，目前我國現行的消費稅采用列舉式稅目，征稅覆蓋面較小，對于一些污染嚴重的產品（例如電池、白熾燈、農藥、不可降解的一次性物品等）征稅較少，更沒有按照污染程度設置稅額或稅率，不能體現稅收對保護環境、降低污染所帶來的積極影響。再如，我國目前消費稅屬于價內稅，消費者無法得知其支付價款中所承擔的消費稅額，也就無法發揮綠色稅制對消費行為的引導作用。

　　發展方式綠色轉型需要的不僅僅是環境法視角下的生態法治，而是涉及生態保護以及社會經濟發展的各個方面的制度安排。綠色法治供給必須綜合布局，統籌兼顧各部門、各方面的利益。因此，按照中國式現代化本質要求，不僅要持續完善與環境保護直接相關的法律制度，同時也要充分發揮市場的調節與激勵作用，全面建立健全綠色財稅、綠色消費、綠色企業、綠色信貸等有利于綠色發展的市場引導法制體系，以法治作為保障發展方式綠色轉型的持續驅動力。

　　第二，堅持生態多方共治，深入推進環境污染防治、提升生態系統質量和穩定性。生態環境是由多重環境要素構成的廣泛而復雜的系統，現實中許多存在生態環境問題的區域往往突破行政區域界限，形成生態環境問題區域與生態環境執法區域非重合的現象。因此，生態治理應超越行政區域的封閉性和職權范圍的機械性，以多方協同共治的思維和方式適應生態問題的公共性要求。近年來，我國在京津冀、汾渭平原、長三角、粵港澳大灣區等熱點區域對環境協同多方共治展開了諸多探索。在制度層面，推進多方共治最為典型的是《中華人民共和國長江保護法》的實施以及環境公益訴訟制度的不斷完善?！吨腥A人民共和國長江保護法》制定的突出特點即是從生態系統整體性和流域系統性出發，注重協同聯動。該法在多個領域實現了法律供給的創新，尤其是整合多重流域，打破了困擾多年的長江流域“條塊分割”傳統管理機制，實現了“條塊結合”“條抓塊統”的新型管理體制。例如建立統一的長江流域標準體系、建立長江流域自然資源基礎數據庫、劃定河湖岸線保護范圍、制定河湖岸線保護規劃與修復規范等事項等，基本形成了全流域水岸協調、陸海統籌、社會共治的綜合協調管理體系。在環境公益訴訟方面，通過司法介入的方式一定程度上緩解了個別基層政府的行政執法行為越位或者缺位而損害公共權益的局面。檢察機關依法監督環境執法部門在生態環境治理中“守土盡責”，而且填補了公共利益保護主體的空白，環境公益訴訟已成為維護社會環境公共利益的司法制度創新。

　　但是，實踐中的環境多元共治仍存在包括現行環境治理權力配置不盡科學合理、跨部門治理主體間信息共享與協同性較差、政府在環境監管中的權威性與有效性不足、企業在環境治理中的主體性作用發揮不夠、社會力量參與的有效性和有序化程度偏低等挑戰。例如我國地方政府所承擔的環保事權種類繁多，中央與地方之間在環保事權配置的“頭重腳輕”與財權配置的“競爭性博弈”相互結合，使得一些地方政府在解決生態環境難點問題向上相互推諉或“有心無力”，直接影響到生態環境保護目標的實現。因此，針對環境污染防治與提升生態系統質量和穩定性，要貫徹落實多方共治理念，以科學分工為準則厘清多元治理主體的職責定位、以激勵相容為導向創新環境治理的多元投入機制、以靈活高效為目標優化環境治理的協同合作機制、以效能提升為宗旨夯實和強化環境監管制度安排、以有序有效為原則引導社會組織和公眾的協同參與。

　　第三，完善生態法治體系化，積極穩妥推進碳達峰碳中和?！半p碳”目標的戰略部署，彰顯了我國的環境與氣候治理已從被動的國際參與邁向國內自主制度安排，是重大的戰略決策。為高效推進“雙碳”目標，2021年，中共中央、國務院出臺了《關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》，國務院印發了《2030年前碳達峰行動方案》，成為我國碳達峰碳中和行動的政策指南與實踐路徑。當前，國內與碳達峰碳中和直接相關的政策法規包括《碳排放權交易管理辦法（試行）》、《碳排放權登記管理規則（試行）》、《碳排放權交易管理規則（試行）》和《碳排放權結算管理規則（試行）》。2021年3月，《碳排放權交易管理暫行條例（草案修改稿）》公開征集意見。2022年6月，生態環境部等17部門聯合印發《國家適應氣候變化戰略2035》，統籌謀劃與部署了對我國當前至2035年適應氣候變化工作。2022年9月，生態環境部印發《省級適應氣候變化行動方案編制指南》，指導和規范省級適應氣候變化行動方案編制工作，強化省級行政區域適應氣候變化行動力度。

　　我國雙碳相關法律法規主要由生態環境部頒發，法律位階較低，所涉及事項主要針對碳排放權交易管理，并未涉及碳捕獲、碳封存等，內容涉及事項范圍較小，從全國“雙碳”目標的實現角度來看，其發揮的作用較為有限。要秉持整體系統觀，從整體性的立法維度統合“雙碳”領域的法治化建設，為“雙碳”戰略目標順利達成提供堅實保障。首先，要以系統觀念為指導，由全國人大常委會循序漸進制定出臺“雙碳”專門法律?！半p碳”戰略是一個非常宏觀的發展目標，既覆蓋經濟發展方式，又涉及社會生活觀念，其法治保障是一項全方位、系統性工程，不可能通過一部立法一蹴而就。因此，要循序漸進，優先選擇比較成熟、緊迫性強、可操作的專門行業領域著手，率先設立專門法律法規，例如參考英國《氣候變化法案》，制定分階段的碳強度減排指標，將碳減排長期目標與短期目標相結合。在完善國家層面立法的同時，也可同時在地方進行試點，優先建立地方性法規，既體現地方特色，又為國家整體立法積累經驗。其次，在“雙碳”管理體制機制上，應樹立大氣環境治理系統思維與整體觀念，結合生態綜合治理理念，以多學科和交叉學科的治理模式推動解決碳排放管理問題，探索建立綜合碳排放管理系統。

　　第四，積極參與國際法治建設與全球治理，推動全球可持續發展。20世紀下半葉以來，環境問題在國際舞臺上與國際關系中的份量與地位越來越重要，許多重大問題的產生對原有的國際環境法提出了新的挑戰，也為國際環境法的發展提供了新的契機。首先，國際環境法立法過程的參與者越來越廣泛和平等化，發展中國家在國際環境法的立法中的影響力越來越大，非政府組織也在國際環境法領域扮演著相當重要的角色，這為我國積極參與國際法治建設與全球治理提供了契機。要積極培育自己的國際組織，發揮非政府組織的靈活性、專業性、民間性、公益性等特點，積極代表我國參與國際合作，推動國際條約的達成，在國際環境治理上發揮作用。其次，軟法為國際社會和現代國際法提供了新的立法方式和形式，“軟法不軟”已成為共識。在國際環境法這樣發展迅速、變化快，但“硬法”難以達成的情況下，軟法已經成為對條約及其他規則解釋的重要工具和手段。要重視軟法的作用，通過軟法間接的對國際條約、國際習慣法做出影響，提升我國在國際環境法治上的話語權。再次，國際環境法中的新概念、新原則、新理念的創設，都會對國際環境法的發展以及全球環境治理的格局產生影響。例如“共同但有區別的責任原則”的達成則會將發達國家與發展中國家作出發展程度和能力上的區分，在此基礎上給予發達國家和發展中國家不同待遇。因此，要積極推動新理念、新思路，積極參加國際環境法活動，為國際環境法治提供中國方案。最后，要重視國內法治與國際法治的接軌。目前，要在公民環境權入憲以及環境法典的制定兩個維度推進國內法與國際法的接軌，積極秉持人類共同體的理念，切實履行自己在全球環境保護方面的義務。在全球環境治理問題上，要堅持發展與環境保護協調統一，并堅持“共同但有區別的責任”，積極參與國際法治建設與全球治理，推動全球可持續發展。